국가정책은 기본적으로 정책과 예산 사용 계획을 수립하고 이를 실무부서에서 추진하는 것이 일반적인 시행 방식이다. 이걸 중앙정부가 중심이 되어서 관료와 전문가들이 계획을 세우고 지방에서 추진하도록 하는 것이 전형적인 중앙집권적인 하향식 정책 추진방식이다.
국민 의식 수준이 낮은 후진국이나 사회주의 국가에서 주로 사용하는 방식이다. 반대로, 주민이 참여해서 지역개발 계획을 수립하고 자신들이 직접 실행하는 것을 지역분권적인 상향식 정책추진 방식이라고 한다. 1990년대 이후부터 선진국에서 주로 사용하고 있는 방식이다.
특히, 세계적인 경기침체가 시작됐던 1970년대 중반 이후부터 선진국에서 ‘지역개발 정책의 혁신’이라고 하면, 단지 도시 산업의 지방 이전만이 아니라 지역에서 주민의 요구를 정책으로 수렴하고 직접 추진하도록 하는 것을 의미하는 것이다. 즉, 지역개발 계획의 수립과 실행이 각각 중앙부처와 지방으로 분리됐던 것을 지역에서 계획과 실행을 통합하는 것이 정책 혁신의 핵심적인 내용이었다.
많은 지역개발 연구자들이 이런 정책변화를 이미 잘 알고 있고, 대학에서는 학생들에게 그 변화를 가르치고 있다.
우리나라에서도 2003년 참여정부에서 국가균형발전특별법을 제정하고 농촌마을종합개발 사업을 시작하면서 상향식 지역개발 정책을 도입하려고 했다. 그러나 중앙정부 주도의 행정체계가 여전히 작동하고 있고, 주민주도의 정책 추진에 대한 국민 인식이 낮은 상황에서 참여정부의 이런 시도는 성공하기 어려웠고, 20년이 지난 현재도 아직 정착되지 못하고 있다.
그런데, 이런 혁신을 지속적으로 추진해야 한다는 시대적 요구를 정부도, 연구자도, 지역개발 기관도, 현장 활동가도 모두 잊고 있는 것 같다.
그동안 농림축산식품부에서 추진했던 권역별 농촌마을종합개발사업, 신활력(플러스)사업, 기초생활거점육성사업, 농촌중심지활성화사업뿐만 아니라 최근에 시행한 푸드플랜, 농촌협약, 농촌공간재구조화 사업에서 적용하고 있는 전형적인 중앙부처 및 전문 용역기관 중심의 계획수립 방식이 문제라는 것이다.
여기에 실제 사업 실행은 다른 별도 지자체 관련 기관에서 수행하는 분리된 체계가 사업의 진정한 성공을 막는 장애요인이 되고 있다. 이를 어떻게 개선해야 할까? 선진국에서 농촌개발 정책의 혁신을 위해서 치열한 논의가 전개됐던 ‘정책 추진방식’에 대한 논의가 우리나라에서는 거의 이뤄지지 않고 있다.
그러다 보니, 농촌개발 사업에 참여하고 있는 사람들이 그냥 기존 관행과 제도에 따라 이어져 온 하향식 외생적 방식을 그대로 현재 사업에도 적용하고, 무엇을 바꿔야 하는지에 대한 인식도 별로 없는 것 같다. 선진적인 방식을 먼저 도입한 EU 사례를 통해서 우리와 어떤 차이점이 있는지 이해할 필요가 있다.
< 김태연 단국대 교수>
EU에서 상향식 지역 (농촌)개발을 추진하는 방식은 기본적으로 파트너십에 근거한 참여적 지역발전 계획수립에서 시작된다. 지역에 있는 다양한 그룹 (주민공동체·민간사업체·지역개발단체·지역봉사단체 등)이 각자의 지역발전 활동 또는 사업 계획을 제출하고 지역발전 계획 수립을 위한 논의를 시작한다.
이 과정에서 지역 대표단체가 결성되고, 참여 그룹들의 제안을 토대로 세부적인 사업 및 예산 계획을 수립한다. 여기에 예상 성과도 포함되는데, 심지어 분기별 활동, 예산 소요, 목표 성과도 동시에 제시한다. 이 계획을 정부에 제출하면, 사업선정위원회에서 해당 계획의 정책 부합성과 현실성 여부를 검토해서 결정한다.
이것이 다른 지역과 경쟁하는 공모제 방식이 아니기 때문에, 만약, 계획이 부실하면 수정 요구 사항을 제시하고 다음 심의 때 다시 수정 제출하도록 권고하고 다행히 통과된다면 계획 작성에 참여한 그룹들을 중심으로 사업을 실행한다.
결국, 기본적으로 지역 여건을 잘 이해하고 있는 그룹들이 농촌개발 사업에 참여하게 되고, 또 사업 시행 과정에서 지역발전을 달성하기 위해서 어떻게 활동해야 하는 지를 더 깊이 인식하게 된다. 즉, 이들 참여 그룹으로 인해서 다양한 지역문제에 대응할 수 있는 지역발전역량이 향상되는 것이다. EU 지역발전정책은 이런 그룹들을 육성해서 지역의 지속적인 발전을 추구하는 것이다.
이런 EU 사례를 우리에게 바로 적용시키는 것은 쉽지 않다. 지역 여건과 국민 인식이 다르기 때문이다. 다만, 우리가 바로 시행할 수 있는 것이 있다. 그것은 각 지역 농촌개발 사업의 기본계획 수립에 참여한 기관이나 주체가 직접 사업실행도 수행하도록 의무화하는 것이다. 외부 기관이 참여해서 기본계획을 수립하고 지역을 이해하는 것은 매우 중요한 일이다.
현재, 농촌지역에는 그만한 역량을 가진 주체들이 없기 때문이다. 그래서 이들이 기본계획 수립 과정에서 얻은 지역의 여건과 주체에 대한 인식이 실행 과정에도 그대로 활용될 수 있도록 해야 한다. 그리고 이들이 해당 지역에 계속 남아서 활동함으로써 지역의 개발역량과 수준을 지속적으로 높일 수 있도록 하고 여기에 정부와 지자체의 지역개발 예산이 지원돼야 한다.
상향식 농촌개발은 무조건 주민이 주도해야 하는 것은 아니다. 개별 주민을 일일이 교육시켜서 지역발전 추진 주체로 육성하는 것은 오랜 시간이 걸리는 일이다. 대신, 농촌지역에 관심 있는 외부 기관들을 많이 늘리고, 이들이 지역발전 활동을 지속적으로 수행할 수 있도록 한다면, 이것은 도시 기업의 이전이나 새로운 창업에 비견되는 정책 성과일 것이다.
농촌소멸을 걱정하는 현 상황에서 농촌개발 기관들이 실제 사업을 수행하도록 하는 것이 농촌의 지속가능한 발전을 달성할 수 있는 좋은 방안이 아닐까 생각된다.
(농업환경뉴스 = 김태연 단국대 교수)
